——冷战格局下的产业重整
本文根据台湾敬仁劳工中心和苦劳网所编写《劳工看的台湾史》改写 来源:<普罗文萃>2期
从1945 年二战结束到1950 年代初，台湾历史呈现出快速变化的景象。首先是1945 年台湾脱离日本殖民统治，回归中国。接着，在 1949 年，随着国民党政府退守台岛，台湾地区再次地与中国大陆分离，成为国民党政府唯一的管辖地。朝鲜战争爆发之后的1950 年代，台湾无可避免地卷入了美苏对立的冷战格局，在美国与国民党政府的政策下，开始了作为反共基地的军事、政治与经济发展。战后15 年的台湾历史，不仅仅呈现为摆脱日本殖民之后，台湾在国民党政府统治之下的社会变迁，而且还表现出美国通过美援对台湾的重大影响。从反共前哨的军事部署开始，战后的台湾进入了以美国为首的资本主义国家集团，在美援的整合下，以"反共抗俄"为使命，促成了美国对资本主义世界的复苏与扩张。回顾1950 年代的台湾，白色恐怖的政治迫害无处不在。这不仅是由国民党政府的高压统治所造成。事实上，在整个由美国控制的资本主义世界里，由于反共策略作用，在各国同样上演着像台湾一样的戏码。另外，在这个时期，台湾在经济方面的发展，透过美援支持的土地改革，以及农业技术的改良，将大量农业生产利润，从农民手中收拨到以官僚企业为主要机制的工业化发展上。因此造成了台湾在农业产值高度成长的同时，农村依然贫困的矛盾现象。这就使得1960 年代，大量劳动者开始从农村步入工业城市，即所谓"农业扶植工业"的过程。
第一部份 战后国际格局中的台湾情势
战后的美国成为资本主义世界的独强，而苏联与中国共产党也因战争的局势取得发展，逐渐形成了资本主义国家与社会主义国家间两种体制对立的局势。美苏两大集团各自有着扩张势力的战略布局，对其盟国提供经援与军备，以影响这些国家的发展与政治倾向。1947年，杜鲁门在国会演讲中鼓吹美国必须以军事和经济手段介入希腊和土耳其的内战，以遏止共产主义势力向欧洲发展。当年6 月，美国国务卿马歇尔推出旨在复兴欧洲经济的"马歇尔计划"。该计划虽只针对欧洲，但其代表的美援模式却在随后由于美苏军备竞赛而向第三世界急速扩张。这样，以两大集团为核心，环绕以第三世界形成的"安全瓣"，构成了作为战后国际局势基本面貌的冷战格局。台湾自然也身处这个国际局势中。1950 年6 月，朝鲜战争爆发后，美国唯恐共产主义势力将扩张至太平洋区域，因此派遣第七舰队进入台湾海峡，恢复对台湾的军事援助，并将台湾纳入反共的围堵阵线中。1950 年代初期，台湾承受着沉重的人口压力、物资匮乏，以及为支付高额军费支出而造成的财政赤字、通货膨胀、外汇缺乏及物价暴涨，呈现政经混乱的不稳定局势。1951 年美国正式对台提供援助，除以大量军援加强台海的军事稳定之外，还以经援提供民生物资、生产设备及原料，以安定政经情势、进而发展经济规模。因此，在美国对台援助的15 年间，台湾不管在政治管制或经济发展策略上，都相当程度地受到美国的影响。受二战波及，台湾的生产值在战争结束的 1945 年降到最低点，农业产值只有 1937 年的49％：工业产值不到33％。1945 年日本投降，台湾光复，岛上人民欢欣鼓舞。但这种心情并没有持续太久。
入台以后，台湾国民党政府将它的权力贯穿了整个台湾社会经济结构，使海峡两岸的脉动连成一气。随后，台湾不仅在政治上陷入了与以前在大陆一样的全面垄断、特权横行和贪污腐败，而且在经济上也由日帝经济圈重回中国经济圈，并透过币制改变、国府接收日产和两岸贸易交流承继着大陆经济的混乱状况。随着国民党发动国共内战，农工业生产严重停滞，物资短缺、失业日甚。在粮食及物资短缺，又得支付庞大军费与财政赤字的情况下，国民党政府大量的发行"法币"，这使得战后中国出现了严重的通货膨胀。
台湾光复之后，在币制方面为了与混乱的大陆金融隔离，因此仍维持台币制度，而台币与法币之间订定一个固定汇率。虽然如此，通货膨胀的问题并没有被制止。透过两岸之间的贸易，大陆的物价上涨问题也蔓延到台湾。又因为大量的粮食被国民党政府以低价收购，或大量征收作为军粮运往大陆之后，台湾从原本战后米粮充足的情况，变成严重缺粮。缺粮使得粮食价格再暴涨，相对地，从大陆进口的生活必需品也日日涨价。国民党政府为了要在台湾购买军用物资又发行了更多台币，于是台币兑换法币的汇率狂飙暴涨。台币发行量在三年间增加了近百倍；物价三年间上涨了1,056 倍。通货膨胀与物价上涨、物资短缺形成恶性循环，民生物资既缺又涨。1948 年金圆券金融改革依然没有改变经济混乱的状况。台湾的通货膨胀在1949 年12 月国府迁台时攀升到最高峰。1949 年国府在台湾发行新台币：4 万旧台币换1 元新台币，新台币5 元兑换1 美金。新台币的发行，代表了台湾经济因为国民党政府的退守战略，再次从中国经济圈脱离。虽然脱离了当时造成台湾经济混乱的中国，但台湾岛内的通货膨胀、物价上涨问题，却不是单靠新台币的发行与改革就能解决的。
这样不可思议的经济混乱与政治恐怖，让"光复"之后的台湾人没有重见光明的喜悦，却仿佛是从过去的深渊掉进了另一个更加痛苦的深渊。于是，1947 年2 月27 日台北突发的查缉私烟冲突，很快引爆了牵动全岛的二二八事件。此前，台湾各地发生了多起的罢诊、罢课和罢工。1946 年10 月，台湾机械公司高雄工场、台湾碱业公司高雄厂先后发动罢工（尤其值得注意的是，台碱高雄厂提出"台湾人要求与中国人同待遇"的诉求）。二二八事件之后，3 月间，台中地区民众提出"废止专卖制度"、"各工厂交人民管理"、"保障人民七大自由（包括结社自由）"等等的政治改革要求。另外，以民众为主体的"二二八处理委员会"，在其提出的处理大纲中，包括了"言论出版罢工自由"、"自1947 年6 月6 日起，实施劳动保护法"等要求。由此可见，当时的劳工问题，于一般的民众对政治垄断与经济混乱的不满之外，还表现出阶级斗争中对罢工权、工作权与劳动条件的要求。
1947 年3 月10 日，行政长官陈仪下达戒严令，统治者的铁血镇压不仅瓦解了民众的武装反抗，大规模军警武力所进行的"清乡"运动，更使得民众自发的行动与组织，在枪口下噤声。二二八事件，一个因战后政经乱局所引爆的血腥悲剧，也为台湾日后长期的省籍对抗埋下了基础。在这族群矛盾之下，台湾人民的政治视野也长期忽视了不分族群的劳动人民。
第二部分 政经震荡之后的结构重整
历经日本战败、二二八事变和国民党政府迁台，战后台湾社会政治的震荡情势在国民党的白色恐怖之下，归于平稳。此后，岛内经济结构在国民党政府的政策作用下，发生了巨大的变化，从日本产业独享的农业和工业原材料基地转变为国有公营、以农支工、依赖美帝的工业生产体系。在这一结构重整的进程中，工业生产体制的国有化、农业的土地改革和美国的经济援助起到了重要作用。
第一节 以公营事业为主体的工业生产体制
1945 年10 月日本投降之后，国民党政府派遣陈仪赴台，成立"台湾省行政长官公署"，同时设立了"接收委员会"，把"敌产"，也就是总督府在台湾的所有产权以及日本私人资本在台湾的企业，全面接收到国民党政府管辖之下。国民党政府透过接收日产，将台湾的产业几乎全面国有化。因而，台湾工业生产体制由日据时代总督府统制、日本私人资本垄断经营的体制，转变为国民党政府统制的"公营企业"为主的型态。
在台湾五十年的被殖民历史中，日本政府在台湾的经营，无不是为了日本国家的经济发展。大量稻米从台湾征收到"母国"，以解决日本岛内粮食不足的问题；运往世界各地的茶、糖、樟脑等等经济作物和原料加工品，更为日本垄断财阀提供了高额的工业、贸易利润。台湾的一些重要的基础建设，如水利设施、电力、铁道运输和金融制度，在日据时代就已经有相当程度的发展。然而，这些发展并非是要为人民带来现代化的食衣住行，而是要为了将殖民地的自然资源和劳动血汗转化为丰润的财政收入和资本，输送到殖民者和垄断财阀的口袋里，实现日本资本主义的发达。日据时期的台湾经济，便是在殖民地资本主义化的政策下，以"工业日本、农业台湾"为分工，掌控在日本垄断的产业基础上。
1937 年中日战争爆发后，为满足军事需求，日本政府一方面在农业上进行更高压的剥取；另一方面，则开始在台湾积极发展从电力到水泥、肥料、铝、天然气、炼油、制铁、机械等现代工业。这一时期的工业化措施力图将台湾打造成彻底殖民化并远眺南洋的战时军需工业和前哨基地。因此，这时建立的生产体制特别具有国家统合的性质。对台湾生产与商业的垄断控制也由日本私人资本家集中转到以军国主义政策为指导的总督府手中。因此，国民党政府战后在台湾所接收到的，不仅是资本主义化的原日本殖民地，更是一个战备色彩浓厚并且由国家统合的工业体系。后者在当时国共内战的背景下，对国府而言显得更为重要。战后初期，台湾扮演了供应军粮以及补充财政赤字的角色；国民党政府撤台之后，为了达成"反攻大陆"的终极目标，将农工生产的成果大量投入到军费财政的支出上。
1945 年10 月之后，"接收委员会"开始接收所有原来为台湾总督府所属的公有产业。隔年，"接收委员会"成立了"日产处理委员会"，进行日本人私有财产的接收及处理工作。全部的日产都是敌产，因此接收之后便全部国有化，只有少部分卖给民间。接收工作进行了一年多，1947 年5 月"日产处理委员会"因接收工作告一段落而正式废除。有关日产企业的接收，以国民党政府"资源委员会"和"台湾省行政长官公署"两个单位为中心，依据 1946 年7 月制订的《台湾省接收日资企业处理实施办法》，把日产企业编进中华民国与台湾省的公营部门里头。到 1950 年为止，总共接收了860 家单位的日产企业，其中日籍资本占总资本一半以上的有 775 家；台湾人支配的有 85 家。而在日籍资本支配的企业中，有 376 家单位出售给民间，其他399 家企业被公营化。出售还是公营化是以企业规模、产业型态等等因素为准的。因此出售给民间的企业，在资本额、生产额和从业人数方面都是比较小的，或者甚至是一些经营不善的企业。被保留下来或进行合并的公营化企业，不仅规模较大，而且都是一些构成总体经济命脉，或者是各个产业基本建设的企业。从部门占有率来看，公营企业在金融部门的占有率最高，几乎所有银行都属公营；商业部门虽占有率低，但像中央信托局、粮食局、物资局等实质支配力相当大的商业机构都是以国家银行的金融支援为背景的公营独占资本。生产部门方面，公营企业主要占据了电力、石油等基础性产业和影响工业化发展的产业（如提升农业生产力的肥料业）。当然，台湾最重要的出口产业——制糖业也掌握于公营资本手中。透过接收，国民党政府将台湾在日据时期形成的战备殖民经济，整合进中央集权、垄断经营的公营企业体系里头，形成了国家资本主义的生产方式。（然而，我们同时必须考虑这一体系对美援的依赖使得台湾的国家资本主义始终是一种附属他国的国家资本主义。这一问题将在后文详细论述。）
第二节 工业发展的基础——土地改革
为了防堵共产主义蔓延，以维持世界资本主义体系和美国总体安全，1940 年代的国共内战中，美国自然靠拢国民党政府。然而，当时国府腐败严重，中国经济、社会一片混乱，美国为了阻挡共产势力，企图以援助胁迫国民党进行（尤其是经济）改革，特别在土地改革方面。
20 世纪以来，一些国家成功进行了社会主义革命，国际上逐渐兴起的共产主义势力与二战后以美国为首的资本主义体系相抗衡。而这些社会主义国家，在革命成功之前，几乎都属于以封建租佃关系进行生产的农业国。因此美国在1930 年代后便已认识到，在农业国家若不实施土地改革，农业生产再繁荣，恐怕也不能有效改善农民生活，如此一来，农业国家地区将成为共产主义动乱的根源，并将进一步威胁到美国的政治经济利益。
1945 年，盟军在日本成功进行土地改革后，美国更加积极地将土地改革列为援外重点计划。以当时的中国情势而言，中国共产党正是以广大的农民阶级利益为诉求，号召农民对代表地主与大资产阶级利益的国民党进行革命。于是美国意识到，土地改革是决定国民党政府能不能保有政权的关键。1948 年中美共同组建"中国农村复兴联合委员会"，简称"农复会"。农复会经费来自美援，并且独立于国民党政府的一般行政之外，直接负责规划并执行美援在农业方面的运用。土地改革就是农复会的重要业务之一。
历史上的国民党不是没有土地改革的愿望。但是，国民党既然是代表地主和大资产阶级利益的政党，那么彻底的土地改革岂非自断生路？此外，国民党政府即便有土改意愿，也没有足以补偿地主损失，并进行工业资本原始积累的资金。所以直到国府迁台之前，大陆零星进行的土地改革，都没有具体成效。然而在台湾，国民党作为外来政治势力，并未与台湾本地地主阶级形成稳固的利益关联。同时借助收缴日产和美援，国民党具备了以政治和经济的双重办法推行土地改革的条件。
1940 年代末经济混乱中的台湾，国民党政府为应付军需而实施的严苛的米谷征收制度，引发当时作为地方势力核心的地主阶级的不满。同时，由于国家与地主的双重剥削，农民生活日益困难，农村经济日益艰苦。对照大陆熊熊的解放声势，岛内各方面均陷入极度不安。1948 年末，国共内战局势逐渐明朗，国民党政府已经难逃失败命运。在被迫迁台前，蒋介石派陈诚到台湾担任省主席。而陈诚一到台湾便实行农地改革，以稳定农村经济，缓和国府与农民间的紧张关系。1949 年3 月，一连串的农地改革政策揭开序幕。而美援在台湾就是透过农复会在农地改革政策中的指导与运作，开始相当程度地影响台湾经济发展，包括协助国民党政府，剥取农业剩余，移转到工业发展。农地改革对战后台湾不论在经济、政治、社会都有相当大的影响。
首先登场的是1949 年实施的"三七五减租耕作条例"（1951 年才正式立法通过，由此可见当时实行土地改革的急迫性）。实施的重点是，规定地主向佃农收取地租最多不得超过收获量的37.5%，"三七五减租"初步有效地减轻了佃农的沉重负担。此外，由于台湾的租佃关系多属于口头契约，对弱势的农民而言缺乏保障，因此减租条例也有以法律保障佃租关系的作用。
接着是1951 年实施"公地放领"政策，主要内容是将战后占全台总耕地面积21%的公有农地放租给佃农，"公地放领"政策旨在扶植自耕农，但最终只有28%的全体公地得到了放领。
土地改革的最后阶段，是1952 年实施的《耕者有其田条例》，这个政策的重点简单说来，就是由政府征收地主的农地，再转出售给农民，让农民能够耕作属于自己的土地，成为自耕农。《耕者有其田条例》的实施，是影响最大、最重要的农改政策，该政策的主要内容有：
（1）以农地为收用对象，地主的保留面积，一律为水田三甲、旱田六甲，其余由政府征收并出售给农民；
（2）地价订为农地年收获量的2.5 倍。对地主的补偿中，七成以实物债券分十年偿还，三成以水泥、工矿、农林、纸业等四大公营股票一次发给；
（3）农民必须以十年的实物年赋偿还给政府。
农地改革深刻影响了台湾的政治、经济、社会。先从农地所有权与农户结构的数字变化观察起：由于农地改革，自耕地从1948 年占全体农地的56%，增至1953 年的83%；同期的佃耕地则从44%减少到17%；在农民阶层的变化上是，自耕农从1948 年占农民总数的33%，增加到1953 年的52%；同时期的佃农也从36%的比例降到20%。这些数字表明，农地改革初步消解了地主佃农制，创造了拥有私人农地的自耕农。而农地改革更深远的意义在于改变了台湾数百年来地主相对于佃农的土地所有权关系。
对许多农民而言，农改政策简直是天上掉下来的"德政"，相当激励生产意愿，当时的农民回忆说："一辈子也没有梦想到，在有生之年，能够拥有自己的土地，于是比以前更加勤奋，想尽办法增加生产……"然而，农家的经营规模自改革后更加零细化的现象却造成即使土地为农民所有，农家也未必吃得饱这一持续影响台湾经济发展的农村问题。另一方面，对国民党政府而言，农地改革不但稳定了当时的农村经济，并造成地主政治势力的消退，巩固极权；更让政府可以跳过地主，直接向个别的农家剥取更大的农业剩余。
而对台湾的地主阶级而言，经历了二二八事变后国民党政府蛮横的军事镇压，在政治上已逐渐噤声。随后实行的"大中户余粮征收"，则对地主阶级的经济又是一大打击。所以，政治和经济势力双重减退的台湾地主阶级，面对农地改革政策，除了委曲求全，也没有选择余地。不过，由于一方面国府的土改政策仅是为了稳定政权，而非将地主逼到绝路，另一方面美援要求政府扶植私人资本，地主所获补偿中有一部分是四大公营公司的股票，使地主的土地资本变成工业资本，从而促成了本地私人资本的兴起。
总之，1940 年代末开始的农地改革，对战败退守台湾的国民党政府而言，是没有余地的关键选择，土改的成功，既让国民党保住了政权，也深刻影响了日后台湾的经济发展。
第三节 依赖美援的社会发展
美援是一个世界性的援助体系。但这个体系能够获得扩张的动力，并非简单的政治热情，而是资本主义的经济运转特点。由于其本土并未遭到战火的破坏，再加上民生与军火工业由于战争而得到了高度发展，美国在战后取代英法等国而成为新的世界霸主。战争造成了美国有史以来经济形势最好的时期，在二战最后几年，美国工厂生产了交战双方40%的军需用品，美国的工业生产能力在世界上已经无可匹敌。然而这庞大的生产能力在战后却蕴含着潜在的危险。如果美国的产品无法销往全球，美国就会遭遇生产过剩的经济危机。这便促使美国极力推行对外援助。美国的对外援助很大一部份是这样进行的：透过援助或贷款，受援国政府取得美元，1再透过美国政府的居间撮合来向美国的跨国企业购买所需的物资，包括粮食、石油、机器设备乃至于军火。
唯有被战火摧毁的欧洲和亚洲经济得到恢复，美国生产体系所需要的市场才能实现。同时，这个市场必须排除政治上的侵扰，也就是社会主义国家的抗衡。在这个美援支撑起的复苏进程中，美国的跨国企业赚进了钞票，美国政府则成为世界最大的债权国。一种新的世界秩序产生了，而美援正是美国借以建立世界新秩序的发动机。透过这些战后国际借贷计划，美国实质地参与了受援国发展政策的制定与实施当中。
1950 年朝鲜战争爆发后，美苏对立达到最高点。1952 年美国制定共同安全法，强调以军事援助为主、经济援助为辅的援助政策，并加强对亚洲国家的军事部署。1953 年朝鲜战争结束，美援渐渐转回以经济为主的模式。1961 年的国际开发法，美国主张世界各国应共同担负援助责任，因而主导设置国际援助机构，同时减少了直接的物资救济，而以经济开发、贷款为主要经援方式，并强调用私人资本的贸易与贷款来代替国与国之间的援助，从而将资本主义运作模式更深入地根植在受援国的社会内部。
美国最早的对台湾援助，源于1948 年经济合作法第四章：对华援助法案的协定。第一批援助贷款针对基础经济建设的战后复苏，先后由台糖、台铁及台电获得。但因同时的国共内战，美国政府对申请援助的国民党政府由支持转为放弃，美援因而在 1949 年中止。1949 年底，国府迁台，美国视台湾问题为中国内政问题，依然采取放弃台湾的态度；另一个原因是美国仍希望与中共维持良好关系。直到1950 年6 月朝鲜战争爆发、11 月中共发动"抗美援朝"运动并制定"解放台湾"的政策之后，美国终于确定将台湾纳入反共围堵阵线，重新对台提供军事及经济援助。换言之，朝鲜战争的爆发正好为当时处于孤立、败亡危机中的国民党政权带来绝佳转机，而整个1950 年代的美援也进一步替国民党政权稳定了社会局势。
1950 年代初，台湾处于政经混乱的不稳定局势。因此，1951 年恢复的对台美援，除以大量军援加强台海军事稳定之外，还进口民生物资、生产设备及原料，来控制政经情势并进一步发展经济规模。台湾在1950 年代的工业化策略"进口替代"，便是以美援为唯一的进口来源，发展工业化所需的基础建设以及逐步地发展轻工业。
1953 年朝鲜战争停火、1956 年台湾经济恢复到战前水准，美援政策逐渐由供应救济物资转为提供贷款。特别是因为当时美国的私人资本急于寻找对外投资的机会，因而在美苏对峙渐趋缓和的局势中，1950 年代末美国对台援助的目的转为促进美国的私人投资与台湾的中小企业出口扩张相结合，并计划终止美援，力图使台湾对美援的军事与经济依赖，转变为台湾对美国的经济依赖。
1959 年国民党政府颁布的《十九点改进财经措施》以及1960 年的《奖励投资条例》便是在美国的压力下形成的。台湾的发展策略在美国的要求下，转变为"出口导向工业化"，形成了由美日私人资本与台湾加工出口区及中小企业接合的发展模式。1965 年美国终止了对台经援，军援则在台美断交之后，1973 年正式结束全部对台美援。对台美援分为军援与经援两大项。在美国对台援助的主要时期——1951 至1965 年这15 年当中，大约援助了15 亿美元。每年约1 亿美元的额度中，军援经费占了大部分，大约是经援的1 倍，然而经援下的部分款项其实也包含了军援目的。2
在美援运作的组织方面，军援部分由两国的国防部负责调度运用；经援部分，主要是由美国的"美援总署驻台分署"执行。驻台分署不但是执行美援的单位，更因为透过各项业务所握有的权力与组织，甚至也是美国对台控制的情报中心。国府方面与驻台分署相对口的是1948 年成立、隶属行政院的美援运用委员会（简称美援会）。该会负责各项美援的申请、核发与监督工作。
除了美援会，运用经援的单位还有1948 年成立的农复会以及1951 年成立的"经济安定委员会"（简称经安会）。农复会与经安会都是由台美双方派员组成的，分别在农业和工业部门直接进行发展策略的规划与管制。农复会的经费全部来自美援，它控制着从土地改革到农业技术、农产品流通等台湾农业发展的方方面面。经安会的主要业务在于经济建设计划的协商。该会下设的"工业委员会"则负责经建计划与美援工业计划的执行。台湾自1953 年开始制订的四年经建计划便是在经安会的运作下，配合美援的计划而订定的。1958年经安会并入美援会，开始执行放宽金融、外汇、贸易等制度的策略以上三家单位都独立于国府的行政之外，接受美国而不是国民党政府的控管。这个设计使得运用美援的单位相当程度地听命于美国，使台湾的经济发展策略透过美援的组织与运用，直接操控在美国手中。
在经援对象方面，美援款项中的94%供给公营事业，在投注给公营单位的项目中，绝大部分用在基础建设方面与人力资源的培植上。美援虽然只有6%供给民间单位，但这并不代表美方不注重私营企业的扶植。一方面是因为投注在公营事业的基础建设方面的成果，如电力、交通，同样可以分润给私人企业，同时也是私人企业发展的必要基础；另一方面，在1950 年代末，美国积极要求国民党政府放宽各种贸易与金融的管制措施，事实上也达成了私人企业贸易环境的建立。虽然美援对公营企业的扶植很好地推动了国民党政府的国家垄断资本主义，而事实上这正是美援控制台湾经济发展，使之依附美国资本主义发展的手段。
美援资金的运转依靠的是中美相对基金。相对基金是《剩余农产品援外法案》项目的一个设计。经济援助大部分以相对基金的形式投入台湾产业部门，转化为产业资本。相对基金有以下三方面的作用：
（1）将消费性的物资（如来自美国的剩余农产品）在市场销售后所获得的货币投注到生产性用途上（如购买美日机器设备）。
（2）解决通货膨胀与物价上涨的问题。避免因财政困难或外汇不足，而必须再发行货币的问题。另外，透过市场销售，将通货收回到相对基金，市场上的货币量减少，以此减低通货膨胀、物价上涨的压力。
（3）相对基金的运用由美援会负责，独立于国民党政府财政预算之外，从而保证相对基金会花在购买美日机器上，避免让国民党政府将收入化为军事费用。
1950 年代，相对基金投入产业部门的资金，占台湾年资本积累总额的40%以上，整个美援期间的平均比重也高达32.4%，以电力、制造业和交通运输业为主。在电力固定资本投入总额中，以美援相对基金的形式投入的资本占67.7% ，在运输业中占24.0%，在交通运输业中为 28.1%。这也是战后初期台湾国家垄断资本积累的一个重要特征。
相对基金运作简图
美国每年约1 亿美元的经济援助，似乎为台湾解决了战后的经济问题，并且用各项计划为台湾的工业化建立了稳固的基础，然而在这些表面之下，美援实际上带给台湾却是相当深层的社会结构变动。透过土地改革巩固了国民党政权、消解地方可能的反对势力。肥料换谷制造成农业剩余转向工业，导致1960 年代，劳动力从零细化、贫困化的农村排出，走向工业。农村的改变，造就了工业化所需的资本与劳力，然而在换谷制下，米价被压低，从此低米价造就了低工资的劳动环境。
美援15 年的过程中，美国首先阻隔了台湾与日本及中国大陆的生产、消费关系。其次，透过美援进入台湾的政策、技术与发展模式，造就了符合美资需要的投资贸易环境，以及亲美技术官僚。形成了至今仍深刻存在的台湾对美国在政治、经济和文化依赖。
1 美国是二战期间最大的军需供应国，欧洲各国在战时以大量的黄金储备同美国进行交易，因此集结了全世界最庞大的黄金存量。我们知道，一个国家发行的货币必须有适量的黄金作为储备，否则就只是一张纸而已。因此，美国既然掌握了最大量的黄金储备，就可以宣称他们的货币是最有保障的。当时美国定义35 美元等于1 盎司黄金，这表示美元就是黄金的兑换券，所以过去很长的一段时间内我们称美元为"美金"，这表示美元是当时世界最具购买力的货币，美元便在这样的背景之下具有了世界货币的功能， 美国政府极其频繁地对外援助自然也是以美元来进行的。
2 对于这一援助数额的感性理解，可以对比下面两组数字：新中国成立之初，毛泽东在访问苏联期间与斯大林达成的贷款协议中，苏联向中方提供了3 亿美元的贷款，分几年支付。1960 年台湾的GDP 总额为17.3 亿美元。